当前，绿色低碳发展已经成为全球共识和发展方向，我国已经作出碳达峰碳中和的重大宣示。习近平总书记高度重视碳达峰碳中和工作，多次作出重要指示批示，并在国内外重大场合发表重要讲话，为碳达峰碳中和工作指明了前进方向。作为全球第一大汽车生产国和消费市场，中国汽车产业已进入从高速增长向高质量发展转型的关键时期，汽车行业碳减排对我国能否顺利实现“双碳”目标至关重要，亟需研究构建与碳排放挂钩的政策体系，引导、支撑我国汽车行业实现低碳转型，助力国家“双碳”目标的实现。
一、形势和必要性
全球主要经济体正在通过制定积极的支持政策加速交通领域低碳转型、推动绿色低碳技术进步。我国从2021年开始构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系，各行各业均在积极落实减碳目标，截至目前，我国尚未出台指导汽车行业低碳发展的纲领性文件以及与碳排放直接挂钩的管理政策。
（一）欧美已经建立汽车行业与碳排放挂钩的政策体系
近年来，欧盟和美国将机动车环境管理重点集中在碳减排领域，均构建了与碳排放挂钩的政策体系。以欧盟为例，目前已经制定较为全面系统的碳中和政策体系：2021年6月欧盟通过《欧洲气候法案》，从法律层面确保欧洲到 2050 年实现碳中和；2021年7月，欧盟公布《Fit for 55》新政，其中的汽车二氧化碳排放标准条例、能源税指令、替代燃料基础设施指令都将加快零排放和低排放汽车的生产和销售，鼓励低碳能源使用和基础设施建设。美国在汽车行业碳减排方面采取的政策措施主要包括：制定轻型车及重型车的温室气体排放和燃油经济性标准，实施购买、使用、置换环节的经济激励性政策，推行清洁交通替代方案及提升道路系统利用效率等。
（二）汽车产业绿色低碳转型需要系统谋划、协同推进
目前，中国交通运输排放占国内碳排放总量的10%左右，其中以汽车为主的道路交通碳排放占全国交通运输碳排放总量的80%以上，未来我国汽车保有量将持续保持稳定增长态势，汽车碳排放总量还将继续攀升，对道路交通减碳带来较大挑战。我国汽车行业的直接碳排放主要来自传统能源汽车化石燃料燃烧产生的碳排放，传统能源汽车在未来相当长的一段时间内仍将是市场主流，因此传统车节能和新能源汽车技术进步是减少汽车行业直接碳排放的重要途径。但同时也要看到，汽车产业绿色低碳转型是一项系统工程，需要汽车及能源、材料、工业、交通等相关行业产业链上下游联动，以系统思维、协同方式推动汽车产业全生命周期、全产业链降碳、脱碳。
（三）部分国家正在用碳排放构筑新的竞争门槛与贸易壁垒
目前，部分发达国家正在通过碳排放构筑新的贸易壁垒维持自身核心产业优势。以欧盟为例，2022年12月13日，欧洲议会与欧盟理事会达成临时协议，从2023年10月1日起将实施欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）以应对气候变化，防止碳泄露的问题发生，CBAM的两年过渡期为2023年至2025年，预计于2026年开始实施，并在2034年全面运行。除了欧盟以外，美国、加拿大、日本等国也都在研究考虑与碳关税相关的方案，可以看出这些发达国家正在争夺全球应对气候变化的主导权，通过构建新型绿色贸易壁垒强化其在全球碳定价机制中的核心地位，这将会深度影响我国汽车及相关产品的出口竞争力。
二、现状和问题
目前，我国汽车行业碳排放管理仍处于起步阶段，在汽车产品管理政策、能源清洁化、绿色车用材料、碳排放核算体系等方面仍存在诸多问题，汽车产业绿色低碳转型任重道远。
（一）现有汽车产品标准法规与税收政策未引入碳排放指标
多年来，欧美等发达国家在汽车供给侧普遍将碳排放引入约束性标准法规，部分国家在需求侧也采用基于碳排放量的汽车税制。2009年，欧盟委员会牵头发布乘用车和轻型商用车二氧化碳排放标准，将汽车产品使用阶段单位公里二氧化碳排放量作为综合评价汽车制造企业的核心指标；2011年，美国联邦环保署和美国国家公路交通安全管理局共同制定了轻型车辆温室气体排放标准和燃油经济性联合标准；英国在汽车产品购置环节和保有环节的税收均基于碳排放征收，排放越高，税率越高。然而，我国现有汽车产品标准法规和主要税种还没有与碳排放指标挂钩。一方面，从供给侧来看，我国汽车行业已建立以燃料消耗量和污染物排放为评价指标的标准体系，同时通过实施《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》促进乘用车燃料消耗量降低和新能源汽车市场推广；另一方面，从需求侧来看，我国汽车税收政策中的消费税、购置税、车船税等主要税种都是以汽车的价格或排量为基础进行征收。现有政策中的燃料消耗量、排量等指标不能准确反映碳排放量高低，亟需引入碳排放指标，引导绿色低碳技术发展。
（二）车用能源和车用材料上游产生的碳排放量不容忽视
通过研究分析可以看出，汽车产品电气化水平越高，全生命周期碳排放量中能源上游、材料上游碳排放量占比越高。目前我国在清洁能源、绿色材料使用方面与国际先进水平仍存在一定差距。一是低碳燃料在汽车领域发展缓慢。由于产业规模小、技术成本高昂、政策激励体系不完善等原因，当前我国低碳燃料发展面临多重挑战，在汽车行业使用比例极低。相比之下，欧洲、美国针对低碳交通燃料方面都有相应的支持政策，以美国加州为例，在低碳燃料标准（Low Carbon Fuel Standard，LCFS）的推动下，促使境内销售的交通燃料2020年平均碳排放强度比2010年下降7.4%。二是车用电力上游生产不清洁。现阶段我国以火电发电为主，据统计，2020年火电发电量占全国总发电量的68%左右，电力平均碳排放强度为565克/千瓦时，而2020年美国电力平均碳排放强度仅为387克/千瓦时。经研究测算，仅考虑电力碳排放强度变化，在中国一辆典型纯电动轿车全生命周期碳排放量比美国高大约23%，可见，车用电力上游生产不清洁在一定程度上也影响了纯电动汽车全生命周期减碳效果。三是车用材料绿色化水平不高。我国由于缺乏车用再生材料使用强制性法规以及再生材料技术和质量特性的不确定性，国内汽车产品整体上再生材料使用率非常低。而部分国外发达国家出台多项政策支持制造材料的再生循环利用，如欧盟通过制定新循环经济行动计划、新工业战略、可持续产品与生态设计法规、新电池法等政策对再生材料提出了约束性目标要求。综上，由于我国仍缺失汽车行业与能源、材料等行业协同降碳的有效措施，将导致汽车行业无法实现深度脱碳。
（三）汽车行业尚未建立统一的碳排放核算体系
汽车碳排放包括燃料生产、燃料使用、原材料开采、材料冶炼、生产制造、报废回收等环节，每个环节的核算边界和输入条件各不相同，因此，汽车行业碳排放核算工作更加复杂。目前，全国碳交易市场暂时未纳入汽车等终端产品，国内在碳核算标准体系、产品碳足迹认证等方面刚刚起步，尚未形成系统的汽车行业核算体系，开展汽车产业碳排放核算工作也面临数据缺失、数据更新不及时、统计口径不一致、信息化管理能力不足等问题。而欧美发达国家在碳排放核算方法和数据体系方面开展研究较早，长期占据国际话语权，如CBAM草案修正案中规定，欧盟鼓励进口商按照实际排放强度申报，但是如果进口商未进行申报，或者不能充分确定所申报实际排放强度的可靠性，则采用默认排放强度。因此，我国迫切需要建立一套科学的汽车行业碳排放核算体系，一方面支撑汽车产业管理政策制定，另一方面提升我国汽车产业国际竞争力。
三、政策建议
汽车低碳管理政策是汽车行业实现绿色低碳转型和高质量发展的重要保障。基于目前我国汽车领域碳减排工作面临的现状和问题剖析，亟需以汽车产业碳减排路径为导向，结合产业发展实际，立足当前、着眼长远，科学构建与碳排放挂钩的汽车产业低碳发展政策体系。
（一）出台汽车行业绿色低碳发展路线图
充分学习吸收国际汽车行业碳减排管理经验，加快研究并尽快出台我国汽车产业绿色低碳发展路线图，强化顶层设计，进一步明确汽车行业实现“双碳”目标的时间表、重点任务、实施路径和保障措施，为汽车行业开展碳减排工作提供方向和指引。建立健全支持汽车产业低碳发展政策体系，持续丰富政策工具箱，从研发、生产、消费、使用等环节鼓励汽车行业全面绿色低碳转型。
（二）加大绿色低碳技术创新及推广应用
强化企业创新主体作用，鼓励汽车企业积极承担低碳/零碳内燃机、动力电池、燃料电池等领域国家重大科技项目。围绕低碳零碳负碳新材料、新技术，加强国际科技交流与合作，鼓励有条件、有基础、有能力的企业主动融入全球创新链。加强共性技术平台建设，以示范应用工程推进先进成熟绿色低碳技术在汽车领域的应用，推动先进适用技术的规模化应用。
（三）建立健全汽车碳排放标准体系
加快在研车辆燃料消耗量限值标准、能源消耗量标识标准以及道路车辆温室气体标准工作研究进度。修订完善传统车辆节能标准体系，建立健全新能源汽车及替代燃料汽车能耗限值评价体系，完善各类汽车能源消耗当量转换和节能综合评价体系。探索建立包括汽车整车、重点零部件、车用材料、车用燃料、资源综合利用等在内的全生命周期碳排放标准体系，加强汽车产品碳足迹核算中国本地化碳排放因子库建设，推动国际间标准及方法的协同互认。
（四）完善低碳车辆税收优惠政策
继续实施节能与新能源汽车车船税优惠政策，研究制定2023年后新能源汽车购置税优惠政策。加快研究汽车产品税制优化方案，探讨将碳排放量指标纳入汽车税制的可行性，提前研究调整乘用车消费税、车船税等税种税率划分依据方案。适时引入与车用能源使用挂钩的碳税制度，研究对车用成品油根据碳排放量征收消费税。
（五）推动汽车与相关行业协同降碳
完善车用低碳燃料标准法规体系，实施绿电等低碳燃料推广应用工程。研究建立低碳能源积分管理体系，配套实施市场化积分交易机制，推动汽车与能源融合发展。支持有条件的地方先行先试，提前开展低碳能源积分管理示范应用。加强低碳材料及关键零部件全生命周期碳排放评价方法和数据库建设，鼓励汽车企业及上下游企业进行产品自愿性“碳标签”认证，引导车用材料行业低碳转型。
（六）完善汽车领域绿色低碳经济政策
构建有利于绿色低碳发展的财政资金支持体系，强化国家绿色发展基金等政府和社会投资基金适当向汽车绿色低碳领域集中，发挥税收政策激励约束作用，加大新能源汽车的政府采购力度。大力发展绿色金融，引导金融机构适度扩大节能与新能源汽车领域的信贷规模。健全绿色低碳产品认证体系，推动国内国际贸易规则、机制对接，妥善应对绿色贸易壁垒。利用碳交易、碳普惠等市场化措施，激励和引导各类主体参与碳减排，推动降低汽车行业碳减排成本。
（作者：么丽欣、石红、祝月艳，单位为中汽中心中国汽车战略与政策研究中心）
